– Annalisa Mariani –

Le proteste che dal mese di giugno colpiscono Hong Kong (maggiori informazioni disponibili qui) hanno trovato ampio spazio nei media italiani e internazionali. Le cause di queste proteste che già hanno radici nella difficile situazione socio-economica dell’isola sono state ulteriormente aggravate dalla proposta di emendamento alla Fugitive Offenders Ordinance (legge in materia di estradizione). L’emendamento, presentato dal Consiglio Legislativo di Hong Kong, presieduto dalla governatrice Carrie Lam, prevede la possibilità di estradizione di sospetti criminali- cittadini di Hong Kong, della Cina continentale e stranieri- verso Stati con i quali il governo di Hong Kong non ha accordi bilaterali in materia di estradizione; tra questi Cina continentale, Macao e Taiwan. Il decreto affida la decisione al Consiglio Legislativo, a seguito della valutazione di ogni singolo caso.

Avvocati, professionisti, businessman, cittadini di Hong Kong hanno espresso preoccupazione per questa iniziativa. Per comprendere le paure dei manifestanti e i loro sostenitori è utile analizzare il quadro legale nella Cina continentale e superare le descrizioni focalizzate solo sull’arbitrarietà e gli abusi dei procedimenti legali. La realtà è in evoluzione e piuttosto complessa. Nelle pagine seguenti un breve resoconto storico del sistema legale nella Cina continentale e delle sue recenti riforme.

In Cina vincolanti leggi scritte hanno trovato poco spazio nella storia imperiale. Durante questo periodo, veniva enfatizzata la moralità dei governanti rispetto all’obbedienza a leggi definite. In questo senso, i funzionari educati secondo la dottrina confuciana erano ritenuti uomini virtuosi 君子 junzi, che governavano secondo il principio del 仁 ren, benevolenza. Al tramonto del periodo imperiale, durante il regno della dinastia Qing, prese forma un sistema di leggi punitive per garantire il rispetto degli ideali confuciani. L’applicazione di queste norme prevedeva ampia discrezionalità esercitata dai funzionari:  questi erano, infatti, ritenuti idonei sulla base della presunta rettitudine morale, tralasciando la loro valutazione tecnica . Durante il periodo della Repubblica di Cina (1912-1949) è stato istituzionalizzato il modello partito-stato e nel 1929 introdotto il primo codice civile che garantiva il trattamento equo dei soggetti legali. Nel 1954 la promulgazione della prima Costituzione della Repubblica Popolare Cinese ha proseguito la tendenza verso la codificazione, preannunciata dalle efficaci Legge sulla Proprietà Terriera (1950) e Legge Matrimoniale (1950).  Tuttavia, l’élite del Partito rimase divisa in due fazioni opposte: la prima, guidata da Liu Shaoqi e Peng Zhen, sosteneva la necessità di un sistema legale e la seconda, con al vertice Mao Zedong, considerava la legge una potenziale minaccia per l’anima rivoluzionaria del partito, e ne sottolineava l’esigenza di mobilitazione e maggiore flessibilità . Durante la Rivoluzione Culturale (1966-1976) il sistema legale verrà largamente ignorato o modificato a piacimento della fazione al potere; la svolta arriverà nel 1978 con l’inizio delle politiche di riforma e apertura.

Nel 1982 venne promulgata la Costituzione ,tuttora vigente, nella quale si sancisce la supremazia del testo costituzionale e viene delineato un sistema legale di stampo socialista. La Costituzione prescrive: la subordinazione del Partito e di tutte le istituzioni statali alla legge, il divieto di interferire con essa,  il divieto di promulgare leggi in contrasto con la Costituzione, il diritto alla difesa degli imputati e la garanzia di processi pubblici.  La spinta di questa riforma legale è stata la necessità di promuovere lo sviluppo economico ed attrarre investimenti diretti esteri. Per rassicurare gli investitori vennero promulgati regolamenti in materia economica e commerciale, con una particolare attenzione ai diritti di proprietà. L’ingresso del paese nella World Trade Organization (2001) ha portato alla ulteriore regolamentazione della materia commerciale e all’istituzione di arbitrati riservati alla risoluzione di controversie tra società straniere e cinesi. Tuttavia, la codificazione in materia economica non è andata di pari passo con la regolamentazione in materia civile e criminale.

Nel 2018 la Costituzione della RPC è stata emendata introducendo l’obbligo di giuramento sulla Costituzione per i funzionari ma, più importante, è stato promosso l’impegno per il miglioramento dello stato di diritto socialista nel settimo paragrafo del Preambolo:

“…The Chinese people of all ethnicities will continue to [….] improve the socialist rule of law”.

Il concetto di “Rule of Law” è definito dalle Nazioni Unite come un principio di governo in cui tutti i soggetti pubblici e privati, incluso lo Stato, sono responsabili di fronte alla legge. Secondo la medesima definizione, “Rule of Law” implica supremazia della legge, uguaglianza di fronte alla legge, conformità agli standard internazionali per i diritti umani e infine imparzialità nella sua applicazione. Il concetto di Rule of Law è alla base del sistema legale ad Hong Kong, in Italia, negli Stati Uniti, nel Regno Unito e nei paesi a regime democratico. In Cina, nonostante l’emendamento costituzionale del 2018 abbia introdotto questo concetto, il sistema legale viene accostato al modello di “Rule by Law”, secondo il quale la legge è usata in maniera discrezionale per raggiungere gli obiettivi del governo. In questo senso, la legge non rappresenta un meccanismo di controllo e di restrizione sull’operato del governo, ma al contrario viene controllata dal gruppo al potere. Una finestra sulla realtà della pratica legale aiuta a capire quanto l’applicazione sia conforme alle normative.

Dall’avvio delle politiche di riforma e di apertura si rileva una notevole crescita nel numero di professionisti legali: in particolare, gli avvocati sono passati da circa 43.000 nel 1978 a circa 420.000 nel 2018, registrando un aumento del 87%. Questi professionisti si trovano tuttavia ad affrontare una difficile situazione socio-economica: la loro reputazione è negativa e il loro stipendio è soggetto a notevoli variazioni a seconda del tipo di causa a cui partecipano. In particolare, nelle controversie finanziarie, il compenso degli avvocati è determinato sulla base del valore dei beni in causa; al contrario, procedimenti criminali e amministrativi prevedono un compenso fisso relativamente basso.  Questo spiega in parte il modello della “rappresentazione legale selettiva” ,secondo il quale gli avvocati scelgono di comparire maggiormente in controversie di tipo economico, lasciando spesso gli imputati in cause amministrative e criminali senza difensori. Alle questioni economiche vanno aggiunti motivi politici che spingono gli avvocati a non partecipare a controversie amministrative o criminali in cui sono coinvolti funzionari o membri del Partito. Analogamente, nella popolazione si registra la tendenza a non iniziare o a ritirare procedimenti legali contro autorità statali o politiche.

L’attitudine dei cittadini verso la professione legale denota la mancanza di una cultura legale matura. I cittadini spesso preferiscono risolvere le dispute in maniera informale, optando per accordi privati, invece che portare le controversie in tribunale. Questo perché l’esito del procedimento è altamente incerto, e passibile di interferenza diretta o indiretta da parte delle autorità locali. In alcuni casi i cittadini scelgono di portare in tribunale dispute di tipo amministrativo, ma ritirano la denuncia prima dell’inizio del processo. L’aumento del numero dei professionisti del settore è quindi un segnale positivo nella costruzione di un sistema legale socialista. Tuttavia, all’incremento numero dovrebbe corrispondere anche un aumento della professionalità e della qualità del servizio, uno scalino che la Cina deve ancora superare.

Un ulteriore impulso verso l’istituzionalizzazione è arrivato dalle multinazionali che operano in Cina. Queste spingono i legislatori ad allineare i regolamenti-soprattutto nell’ambito dei diritti di proprietà-alle normative internazionali. Inoltre le società informano le controparti cinesi sull’evoluzione delle direttive internazionali. Le ragioni per le quali il governo accetta queste pressioni sono di natura materiale e ideologica: una maggiore aderenza agli standard internazionali attrae più investitori stranieri e migliora la reputazione delle autorità agli occhi della comunità internazionale. Tuttavia, le multinazionali non si affidano solo a istituzioni formali; spesso infatti, sfruttano 关系 guanxi, relazioni personali, per ottenere favori rispetto ai concorrenti. Gli studi legali, ai quali si affidano le multinazionali, scelgono i procuratori e i giudici per le controversie in cui sono coinvolti i loro clienti. Sulla base di conoscenze personali e accordi informali, le società sperano di ottenere un giudizio favorevole. Tuttavia, il ricorso a questi mezzi non ufficiali aumenta il rischio di corruzione e abuso d’ufficio. I guanxi sono visti, specialmente dalle multinazionali americane come integrazione necessaria alle regole formali.  Questa continua dipendenza da istituzioni informali minaccia la costruzione di un sistema legale coerente ed indipendente da relazioni esterne. Il ruolo delle multinazionali è quindi duplice e controverso: da una parte si spinge per la costruzione del sistema legale e dall’altra si fa uso di sistemi paralleli.

Dall’analisi della storia del sistema legale e di due aspetti contemporanei quali il numero dei professionisti e l’influenza delle multinazionali, si comprende come il sistema legale cinese sia ancora acerbo sotto alcuni aspetti e manchi di una formalizzazione che garantisca certezza di diritto agli attori coinvolti.

Nel prossimo dossier si darà un’indicazione del problema della cultura legale e del rispetto dei diritti umani durante i processi.

Al termine dei due dossier si cercherà di fornire al lettore un quadro sufficientemente completo per comprendere quali sono i fattori che portano i cittadini di Hong Kong a temere l’estradizione.

Bibliografia:

Potter, Pitman. China’s Legal System (Chapter 1), Polity Press, 2014

Yongshun Cai & Songcai Yang (2005): State Power and Unbalanced Legal Development in Contemporary China,  Journal of Contemporary China, 14:42, 117-134

Scott Wilson (2008): Law Guanxi: MNCs, state actors and legal reform in China, Journal of Contemporary China, 17:54, 22-51

Sitografia:

Constitution of the People’s Republic of China, National People’s Congress Observer, 2018 (https://npcobserver.files.wordpress.com/2018/12/PRC-Constitution-2018.pdf )

What is the Rule of Law, United Nations (https://www.un.org/ruleoflaw/what-is-the-rule-of-law/)

Number of lawyers in China between 2008 and 2018, Statista, 25 Ottobre 2019 (https://www.statista.com/statistics/224787/number-of-lawyers-in-china/ )

(Featured Image Source by Lia Campiglio)